一、從總體性社會到社區建設：基層國家——社會關系的變遷

　　自新中國成立到改革開放之前，在“動員型集體主義”的發展模式下，中國社會始終是一個結構分化程度很低的總體性社會。在此種社會體制下,國家對經濟以及各種社會資源實行全面的壟斷，政治、經濟、意識形態三個中心高度重疊,國家政權對社會實行全面控制，而總體性社會的主要制度載體就是單位制。單位制的起源可追溯到建國前根據地時期所形成的對“黨的革命隊伍”的特殊管理體制，這種體制在生活上對成員一律實行供給制并且具有嚴格的紀律和高度的政治意識。建國后，黨將這種組織結構延伸到工廠、商店、學校、醫院、黨政機關等社會的各種組織和機構中，將其變成單位。單位幾乎壟斷了所有與成員有關的社會資源，使單位人完全依附于國家，從而形成了一種集政治、經濟、社會各種功能于一身的高度合一的綜合性社會管理體制。

二、網格化管理的勃興

　　所謂網格化管理，就是在保持原有街道——社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格，并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制。作為我國政府在基層社會管理模式選擇上的最新嘗試，網格化管理模式最早誕生于“數字城市”建設之中，是一種通過數字化平臺整合資源、傳遞信息以加強管理的方式。值得注意的是，近年來在維穩任務凸顯和社會管理體制改革創新的背景之下，網格化管理表現出巨大的社會治理功效，在政府各部門得到較高的肯定性認同，并顯示出極強的橫向拓展和復制的能力，很快擴展到社會的其它領域，逐漸在社會管理中發揮了重要作用。

　　1、網格化模式的功能

　　網格化模式之所以為政府所推崇，主要是較之原有城市基層管理體制，其在社區治理上所表現出以下幾個方面的優勢功能：

　　1) 社會控制功能

　　網格化模式核心的特征，是社會管理的重心下移。而網格化管理模式則有利于克服這一弊端，它通過政府行政力下沉的方式，將原有的區級行政職權和資源直接下沉到街道，覆蓋到社區，實際上是在社區層面上對原有“條線”部門進行了重新的橫向協調。同時，由于它是在社區邊界不變的前提下劃分的更小基層單位——“網格”中展開，使得其對下沉的行政資源重新整合更為容易，變革的制度阻力也較小。網格化模式正是通過行政力的下沉實現了政權力量和社會個體在更微觀的層面上實現了聯接，個體更加明確的被納入了社區管理的軌道中，從而使社區治理的實際績效大大提高。

　　2) 信息傳遞功能

　　網格化模式可以看做是數字信息技術嵌入到科層化行政體制過程中引發的制度與技術互動的產物。在信息化時代，網絡往往會使社會事件產生一種瞬間無限放大的效應，故在轉型期的城市基層治理中，那些看似是微小的矛盾，如果得不到及時有效的處理就可能會造成無法彌補的社會后果。而網格化模式通過網格管理人員的定時巡視和排查，將對社情民意信息的掌控由“被動接受”變為“主動收集”，及時掌握第一手的社區動態，從而使得信息的“收集——反饋”間隔時間大大縮短。

　　3) 社區服務功能

　　網格化模式的另一功能優勢便是在公共服務的提供方式上，在以往城市基層權力結構下，公共服務資源只能下沉到街道一級，“上面千條線，下面一根針”，上級布置的各種難纏事務的具體執行都落到了街道頭上，面對面積過大、人口過多的社區，街道仍沿用行政化控制手段，自然難以提高公共服務的提供效率，而處于上級的條線部門又可以憑借其分工權限的制度設置，相互推卸責任。網格化模式則是將公共服務的權責直接下沉到社區，在街道和社區之下建立了一個更小的執行單元——網格，將過去各自為政的資源重新整合并合理配置，這無疑有利于公共服務的提供效率。

　　2、網格化模式的局限

　　網格化模式之所以能夠體現出上述諸項優勢，主要源于政府行政力的下沉。面對當前社會群體多元化、社會矛盾復雜化的局面，網格化模式的推出體現了政府基于全面掌控基層秩序、實現社會穩定的心態。通過社會管理的下沉，將城市社區個體納入到社會行政管理體系當中，所體現的仍是傳統的“一竿子插到底”的全方位治理思維。在這一意義上，網格化管理在本質上仍然是技術治理背景下行政科層化力量的進一步展開。它是在未觸動原有“街道——居委會”體制的前提下在網格——社區之下細化出的微小單位——實現的一次行政資源和服務資源的整合。從網格化模式的制度安排中我們可以看出，在其三大功能中，仍是以社會控制作為目標的。正是因為如此，因缺乏社區力量的參與，在基層管理的權力結構上，它并沒有實現由“垂直結構”向“平面結構”的轉變，這使得它在公共服務與社會管理方面，存在不可避免的局限性。

　　1) 從社會公共服務層面來說，網格化所能提供的服務較少，服務面較窄，帶有很強的執行行政任務的色彩，其持久性令人懷疑。盡管在網格中幾乎投入了街道——社區所能掌握的所有行政資源，但仍距城市基層全面的公共服務型治理甚遠。也就是說，網格化模式中社會管理的“下沉”中，行政責任的下沉多，而服務資源的下沉少。技術治理改革的主要特征在于目標責任和量化考核，但是它并不能打破條線部門的科層結構和信息資源的壟斷地位，而全面的公共服務治理仍有賴于條線部門的權責在宏觀意義上的橫向整合與聯動，而網格化顯然還無法做到這一點。

　　2) 從社會管理層面來說，由于網格化管理模式的實質是政府行政力的強力下沉，將國家政權力量向基層社會的延伸，剛性的行政力是其維系的核心，運作結構缺乏彈性。網格化模式主要著眼于社會秩序的控制，它所代表的社會管理的下沉，實質上仍是政府行政力的下沉。

　　事實上，城市基層社會秩序的維護一直存在于兩個維度，即政府自上而下的管理維度與居民自上而下的自治維度。在社會矛盾顯著增加、政府管理難度加大的背景下，城市基層社會秩序的維護實際上取決于這兩個維度良性互動的程度。由于網格化模式所代表的行政力擴張的趨勢，其具備潛在的形成新的城市行政管理層級的可能性，不僅與簡化政府城市行政管理級別的趨勢不符，同時也蘊含著基層政權內卷化的風險。這無疑與社區治理的另個維度——社區自治之間形成張力，使原有的“國家—社會”結構發生變化。