欲深入研究理解當下中國城市網格化管理問題，首先應將其置于1949年以來中國城市管理模式形成及其演變的總體進程之中，把握其起源和變遷的軌跡，并注意發現其各階段之間發展演進的內在聯系，提煉出其內在的邏輯。

　　眾所周知，從1949年中華人民共和國成立時起，在現代多民族國家構建的過程中，中國城市社會形成了“國家—單位—個人”三個層級的“總體性社會”管理結構。我們可以將“單位”最具本質意義的特征概括為特殊的“國家—單位—個人”的縱向聯結動員和控制機制，即單位成員依賴于單位組織，單位組織乃政府實施社會動員和控制社會的組織手段。

　　運用西方國家與公民“距離”理論加以分析，由于國家與民眾之間存在著“單位”，我們似乎可以得出國家與民眾的關系距離變遠的判斷。但實際上此種判斷是站不住腳的。因為黨組織自始至終貫穿滲透于單位系統之中，發揮著領導作用。故我們不能僅從控制的角度來理解單位制問題，而要將其置于黨的群眾路線和社會動員的總體設計之中，這樣才能對單位制問題獲得深刻的理解。可見，通過上述政策和制度設計，國家與民眾的關系非但沒有因“單位”的存在而變遠，相反卻形成了渾然一體的整體性構造。

　　在單位制的基本框架內，城市“社會管理”問題被最大限度地弱化了，因為單位制度憑借其“合一性”特點，將政治、經濟、社會、文化諸要素結合在一起，構成了資源分配和社會整合的封閉堡壘。在“單位制”和“街居制”的雙軌體制下，以政府機關和企事業組織為核心的“單位”始終居于社會的“中心地位”，大量的社會事務基本上都由單位自己辦理，形成了“單位辦社會”的格局。這里所說的“單位辦社會”，并不簡單地表現為單位為其職工提供種種福利待遇，而是具體表現為單位(企業)內部政治、經濟、文化、社會的高度合一性。在此種體制下，政府直接承擔的社會管理任務并不十分繁重，很多社會事務均通過“單位”分解掉了。

　　在單位體制下，每一“單位”，無論是企業還是機關、學校，都必須在完成自己本職工作的同時，還要“辦社會”，即處理好自己“蜂窩”內的各種社會事務。雖然處理好上述工作也需要與轄區所在地政府、居委會以及相鄰單位發生關系，但從總體上看，企事業單位基本上是在其單位體系內化解自身問題，而盡量不使之溢出單位門檻之外。故在單位體制下，“國家”與“民眾”個人很少直接相遇。無論是源自國家的資源分配，還是單位內部成員的各種利益訴求，都需要通過單位來加以傳導和解決。而政府的派出機構——街道辦事處和居民自治機構居委會則居于“邊緣地位”，其管理的對象基本上是那些沒有單位歸屬的邊緣人群。

　　20世紀80年代以來，在以經濟建設為中心的主導思想支配下，延續了30多年的單位制度開始發生變革。在一系列大力度的改革措施推動下，以單位為核心的“蜂窩社會”不可避免地走向解體，在單位之外出現了龐大的“自由職業者”和“非正規就業群體”。而快速城市化進程中的城市“過密化”和鄉村“過疏化”趨向，則催生了大量流動人口，使得政府的城市管理模式開始發生轉變。學術界一般將此種治理模式稱之為“政府社會治理技術化”，其內涵主要包括兩個層面：其一是現代國家通過引入新技術、尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能;其二是指國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”。上述社會治理模式的轉變有著深刻的社會歷史背景，主要表現在：

第一，轉型期社會矛盾的凸顯

　　改革開放后，延續30多年的城鄉二元結構雖已逐漸走向松動，但其所承載的社會不平等并未宣告終結，而是以新的形態散布于城鄉社會之中。大量農村人口流入城市，淪為弱勢，導致中國社會出現了數量龐大的“游民群體”。轉型期的中國社會因企業改制、城鎮拆遷、農村征地補償等問題滋生了大量社會矛盾，社會群體性事件和個人極端事件頻發，導致政府與百姓之間的關系緊張。而轉型期社會原子化的動向則使問題更加復雜化。在中國語境下，我們所使用的“原子化”概念，主要是指在單位制度變遷過程中社會聯結狀態發生變化的過程，主要表現為個人之間聯系的弱化、個人與公共世界的疏離以及由此而衍生出來的個人與國家距離變遠、道德規范失靈等一些基本的社會聯結被破壞的現象。社會原子化動向使得個人間以及個人與組織之間的聯系中斷，導致民眾個體利益訴求難以上傳，政府的相關惠民舉措亦難施行，使得問題呈現出高度復雜化的狀態。

第二，城市各級政府社會管理的壓力持續加大

　　改革開放以來政府社會管理壓力的持續加大，首先源于“國家—民眾”關系結構的變化。進入20世紀90年代，伴隨著單位體制的變遷，在中國邁向市場化的進程中，單位作為計劃經濟的附屬物而遭到批判和拋棄，長期居于國家和民眾之間的“聯結紐帶”——“單位”開始走向消解。加之傳統動員模式逐漸式微，遂使國家與民眾的關系結構發生了劇烈變動，在利益矛盾凸顯的背景下，出現了“國家”與“民眾”的關系變遠甚至直接相對的情形，政府的壓力陡然增大。

第三，社區在社會管理領域的局限性

　　改革開放初期，中國的各級政府將主要精力投入經濟建設領域，而對社會管理不甚關注。直到2000年前后，為承接由單位分解出來的越來越多的社會事務，方才掀起了以社區建設為背景的基層社會管理的改革浪潮。毫無疑問，社區誕生后，在中國城市基層社會管理領域發揮了重要作用，但其局限性亦非常明顯，表現在：與農村村委會選舉的異常火爆不同，城市社區選舉相對比較沉寂，居民的參與度較低，這說明社區管理者并未獲得“自下而上”的強力支持;在強政府背景下，社區的資源獲得不可避免地依賴于政府，從而使社區在與政府及其派出機構的接觸中處于弱勢地位，而未找到社區與政府合作的“契合點”;社區空間過大，居民人數過多，難以成為獨立的社會自治和參與的基本單位。政府的社會管理壓力空前加大，而社區尚未成長到足以獨立承擔社會管理事務的程度，故政府必須尋找新的富有效力的社會管理方式。