網(wǎng)格化管理是我國基層政府自上而下主導(dǎo)推動的城市社會治理變革。它對“社區(qū)制”進(jìn)行了改進(jìn)和完善;但在實施過程中也產(chǎn)生了一些非預(yù)期的后果。這不僅影響了網(wǎng)格化管理自身的效能，也干擾了我國城市基層社會治理體制的運行。

一、“技術(shù)化”治理強調(diào)治理形式可能導(dǎo)致偏離目標(biāo)實質(zhì)

　　本世紀(jì)以來，為了應(yīng)對深化改革過程中出現(xiàn)的種種矛盾，我國政府日益將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，從而實現(xiàn)了政府“從總體支配到技術(shù)治理”的過渡。從制度層面看，技術(shù)治理強調(diào)社會建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，以及通過規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和可控的過程實現(xiàn)治理目標(biāo);從手段層面看，技術(shù)治理往往引入并借助數(shù)字信息技術(shù)提升治理效能。顯然，網(wǎng)格化管理即可視為政府技術(shù)治理的一種微觀實踐機制。

二、“科層化”組織結(jié)構(gòu)帶來的治理復(fù)雜化

　　馬克斯·韋伯將科層制視為是一個理性的社會組織結(jié)構(gòu)，它在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)明性和可靠性上都優(yōu)于其他任何形式，因此在現(xiàn)代社會日漸普及。但是，科層制并非完美無缺，低效率、保守性、對變革的抵制等都是其重要的反功能。包括治理在內(nèi)的現(xiàn)代社會組織機制可以說就是在科層制正、反功能糾結(jié)纏繞的過程中形構(gòu)與發(fā)展的。從金水區(qū)的實踐來看，網(wǎng)格化管理增強了治理的“科層化”傾向。這主要體現(xiàn)在：第一，嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)將轄區(qū)劃分為不同級別的治理單元，即網(wǎng)格，組織體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、等級明顯，資源配置以及信息的收集與反饋等均嚴(yán)格按照上述等級結(jié)構(gòu)進(jìn)行;第二，系統(tǒng)的治理目標(biāo)被各級網(wǎng)格以量化指標(biāo)的形式層層分解和下達(dá)，上級網(wǎng)格根據(jù)任務(wù)完成情況對下級網(wǎng)格及其責(zé)任人進(jìn)行政治和經(jīng)濟方面的獎懲，通過一種類似于“壓力型體制”的方式來保證治理目標(biāo)實現(xiàn);第三，基于形式主義或者說文牘主義的考核評定， “查臺賬”和“看現(xiàn)場”等，是保證網(wǎng)格化管理有效

三、“行政化”治理制約社區(qū)社會資本的生成與發(fā)育

　　中國的社會管理及其體制有三個突出特點。一是政府主導(dǎo);二是主體多元，政府無法替代社會組織以及公民個人的作用;三是以社會秩序的維系、為和諧社會建設(shè)服務(wù)為其根本目標(biāo)。就城市基層治理而言，政府主導(dǎo)既是我國從街居制、單位制到社區(qū)制發(fā)展的制度慣性使然;又體現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)運動中城市基層政權(quán)權(quán)威重建的現(xiàn)實需要。而政府無法替代社會組織以及公民個人作用的一個重要原因是：社會組織運行和社會成員互動的過程會產(chǎn)生以信任、互惠規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)為主要特征的社會資本。它通過促進(jìn)合作行為來提高社會效率，同時也降低了社會治理成本。

四、“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致治理目標(biāo)的不完全實現(xiàn)

　　各地網(wǎng)格化管理實踐中多會詳細(xì)規(guī)定網(wǎng)格的任務(wù)，并通過一套考評體系來保障治理目標(biāo)實現(xiàn)。金水區(qū)網(wǎng)格化管理制度規(guī)定了四大類任務(wù)目標(biāo)。第一是“基礎(chǔ)工作”，主要是網(wǎng)格化管理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的組織、人員和制度等方面的基礎(chǔ)性工作。具體內(nèi)容如“確定各級網(wǎng)格職責(zé)，組織街、社區(qū)培訓(xùn)各至少1次”等。第二是“規(guī)范運行”，主要是為網(wǎng)格化管理機制的運行提供標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化依據(jù)。具體內(nèi)容如“二級網(wǎng)格依托社會力量每月開展1次以上為居民服務(wù)活動”等。第三是“工作成效”，要求各網(wǎng)格實現(xiàn)“群眾訴求處置率100%”和“群眾訴求處置滿意率75%以上”。第四是“群眾評價”，要求通過網(wǎng)格化管理實現(xiàn)群眾“對網(wǎng)格化模式知曉率80%以上”、“對網(wǎng)格化工作滿意率75%以上”和“對網(wǎng)格人員工作作風(fēng)滿意80%以上”。

五、“目標(biāo)導(dǎo)向”下存有治理手段運用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險

　　既然網(wǎng)格化管理由基層政府主導(dǎo)推動，那么很容易在其實踐中看到我國基層政府運作的制度慣性?！澳繕?biāo)責(zé)任制”便是其中之一。所謂“目標(biāo)責(zé)任制”，就是在“壓力型體制”下，地方政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)，而將其當(dāng)年的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并與下級政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，要求下級政府如期完成各項指標(biāo)，并嚴(yán)格進(jìn)行考核，獎優(yōu)罰劣的管理制度。網(wǎng)格化管理復(fù)制了與之類似的治理制度與方式，形成了一種“目標(biāo)導(dǎo)向”的運作邏輯。

六、“網(wǎng)格泛化”使得基層治理邊界模糊、主體權(quán)責(zé)不清

　　有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理在初起階段是以整合資源、溝通信息、強化服務(wù)為主要內(nèi)容，關(guān)注的是在技術(shù)、資源及公共服務(wù)之間建立起嵌合關(guān)系，更強調(diào)數(shù)字技術(shù)服務(wù)平臺的建立。到2005年后，網(wǎng)格化治理開始與以“維穩(wěn)”為主要目標(biāo)的社會管理體制改革相結(jié)合，其應(yīng)用范圍不斷擴大，開始擴展到黨的建設(shè)、工會、婦聯(lián)等領(lǐng)域，并延及其他行業(yè)的管理。也有學(xué)者將此稱為是網(wǎng)格化管理的泛化現(xiàn)象。即網(wǎng)格化的功能被泛化到可以解決任何問題的地步;網(wǎng)格化的實施范圍也被大大擴散了。

　　從公共治理技術(shù)與流程的角度而言，網(wǎng)格化管理延長了治理鏈條、下沉了治理資源;有利于改善我國社會治理中長期存在的條塊分割現(xiàn)象，也有利于打破各職能部門間的壁壘、整合社會治理資源;此外，一些地方還通過引入數(shù)字信息技術(shù)提升了社會治理的精細(xì)化水平。從社會治理體制以及基層政權(quán)建設(shè)的角度而言，網(wǎng)格化管理在街道和社區(qū)的組織構(gòu)架基礎(chǔ)上，增加了一個治理層級;通過加強基層黨政組織的服務(wù)能力以及鏈接來自市場、社會的服務(wù)資源，構(gòu)建起了管理與服務(wù)并重的治理體系;同時還通過網(wǎng)格主動吸納和積極滿足社會利益訴求?？偟膩碚f，網(wǎng)格化管理在一定程度上完善了我國以社區(qū)制為核心的城市基層社會治理體制，加強了基層政府與市場、社會組織的互動合作，有助于公共服務(wù)需求滿足、社會秩序整合以及基層政府的權(quán)威重建。

　　然而網(wǎng)格化管理實施過程中也出現(xiàn)了一些非預(yù)期的后果。主要包括：“技術(shù)化”治理強調(diào)治理形式有可能偏離目標(biāo)實質(zhì);組織結(jié)構(gòu)的“科層化”帶來高效率的同時也加大了治理的復(fù)雜程度;此外，治理的“行政化”制約了社區(qū)社會資本的生成與發(fā)育;“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致了網(wǎng)格化管理目標(biāo)的不完全實現(xiàn);“目標(biāo)導(dǎo)向”淡化了對實現(xiàn)目標(biāo)過程手段的要求，并容易誘發(fā)基層治理中的“打擦邊球”、“開口子”，甚至是明顯違規(guī)的行為;“網(wǎng)格泛化”則模糊了基層治理多元主體之間的邊界、致其權(quán)責(zé)不清，使基層政府無限承擔(dān)了社會治理的責(zé)任并因此陷入在高成本和高壓力下運行的狀態(tài)。

　　上述非預(yù)期后果出現(xiàn)的根源在于：網(wǎng)格化管理是政府自上而下主導(dǎo)推動的城市社區(qū)治理變革，因此，它不可避免地體現(xiàn)我國城市基層社會治理體制發(fā)展變遷的制度慣性與路徑依賴。只有在網(wǎng)格化管理中構(gòu)建起政府、市場和社會之間的良性互動、相互制衡、彼此增能的制度性權(quán)力關(guān)系，改變目前政府在基層社會事無巨細(xì)、大包大攬的治理思路，投入資源來培育社會組織以及引導(dǎo)市場組織參與基層社會服務(wù)與治理，真正形成多元主體協(xié)同共治的格局，才能消除網(wǎng)格化管理非預(yù)期后果的負(fù)面效應(yīng)、創(chuàng)新基層社會治理體制。

1、要保持基層黨政組織在網(wǎng)格化管理中的主導(dǎo)

　　就目前我國基層社會的實際而言，大多數(shù)治理資源仍然掌握在政府手里，社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的一些問題僅僅依靠市場和社會組織還難以解決。因此在網(wǎng)格化管理中，一方面要加強網(wǎng)格黨組織的建設(shè)，創(chuàng)新基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。網(wǎng)格黨組織應(yīng)立足于服務(wù)社區(qū)居民、做社區(qū)居民工作，以社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為抓手，著重做好規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。避免疲于應(yīng)付各種具體事務(wù)，又要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。另外一方面則要著力建設(shè)服務(wù)型和回應(yīng)型的基層政府組織。要強化基層政府的服務(wù)意識、服務(wù)職能并不斷提高其服務(wù)能力，使之成為基本公共服務(wù)的提供者和社會服務(wù)體系建設(shè)的參與者。同時，網(wǎng)格中的基層政府組織還要改變對上負(fù)責(zé)的慣性思維，更多地面向社區(qū)居民，有效回應(yīng)、吸納和滿足基層社會的各種利益訴求。

2、要培育各類基層社會組織，增強網(wǎng)格自我管理與自我服務(wù)的能力

　　政府主導(dǎo)網(wǎng)格化管理的另一面即體現(xiàn)為：各類社會組織發(fā)育遲緩、基層民眾的公共參與有限、社區(qū)自治能力不足。這與多元協(xié)同共治的基層治理體系是相悖的。因此在網(wǎng)格化管理實施過程中，要擴大社區(qū)居民自我管理的渠道，將屬于網(wǎng)格這一利益共同體的公共決策權(quán)交與網(wǎng)格居民，培養(yǎng)其公共參與的意識和能力;要推動包括社區(qū)居委會、業(yè)主委員會在內(nèi)的居民自治組織以及其他各類社會組織的發(fā)育成長，發(fā)揮社會組織在基層治理中秩序整合與利益表達(dá)的功能，從而避免數(shù)量龐大的社會成員直接面對政府可能導(dǎo)致的失序，同時又能夠?qū)φ畽?quán)力產(chǎn)生有效的監(jiān)督與制約;還要進(jìn)一步健全和規(guī)范社區(qū)自治的相關(guān)法律法規(guī)，為社會組織在網(wǎng)格化管理中發(fā)揮更為積極的作用提供制度支持。

3、要充分發(fā)揮市場組織在網(wǎng)格化管理服務(wù)中的作用

　　“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”要求基層政府在承擔(dān)基本公共服務(wù)職能的同時，逐步退出部分社會服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)交給市場和社會組織來承擔(dān)。然而目前我國市場組織進(jìn)入這一領(lǐng)域的渠道十分狹窄，作用發(fā)揮相當(dāng)有限。因此基層政府要對網(wǎng)格化管理各職能進(jìn)行徹底梳理，基于效益和質(zhì)量的雙重指標(biāo)重新明確各服務(wù)職能的供給主體，并制定網(wǎng)格服務(wù)職能外移與讓渡的日程表。政府還要創(chuàng)造寬松的環(huán)境，通過財政補貼、政策扶持、稅收減免等措施鼓勵企業(yè)進(jìn)入社會公共服務(wù)領(lǐng)域;扮演好規(guī)則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預(yù)服務(wù)供給過程;制定相應(yīng)的市場法律法規(guī)，并切實發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用保障其有效落實。

4、要尋求政府、市場和社會的良性互動與彼此賦權(quán)

　　行政權(quán)力、市場權(quán)力與社會權(quán)力的協(xié)同共治是提升網(wǎng)格化管理效能的必要前提。因此，要以網(wǎng)格為單元形成政府、市場和社會組織間相互嵌入的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑多元主體共同參與、各司其職、各盡所能的協(xié)同治理空間;要明確政府、市場和社會組織的權(quán)利責(zé)任與相互關(guān)系，將網(wǎng)格系統(tǒng)變成一個制度化的協(xié)作體系;要逐漸改變以行政權(quán)力為基礎(chǔ)、主要依靠命令和動員的方式來達(dá)到目標(biāo)的治理思維，各治理主體應(yīng)當(dāng)以公共利益最大化為準(zhǔn)則，結(jié)合實際情況進(jìn)行各種形式的、平等和理性的協(xié)商與合作，通過民主協(xié)商促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新。