一、“頂層設(shè)計”的來源和內(nèi)涵

　　“頂層設(shè)計”原是一個工程學術(shù)語，是源于自然科學或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念，指運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務(wù)或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃、多緯度設(shè)計，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。

　　頂層設(shè)計要求注重規(guī)劃設(shè)計與實際需求的緊密結(jié)合，強調(diào)設(shè)計對象定位上的準確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合，是一種將復(fù)雜對象簡單化、具體化、程式化、規(guī)范化、相關(guān)因素一體化的設(shè)計方法，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對設(shè)計對象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標準進行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強調(diào)從理想目標到現(xiàn)實的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，目的是要在目標與實踐之間鋪展“藍圖”。

　　“頂層設(shè)計”理念提出后，被廣泛應(yīng)用于信息科學、軍事學、社會學、教育學等多個領(lǐng)域，并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。頂層設(shè)計的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是注重戰(zhàn)略目標的整體性：在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標后，“頂層設(shè)計”一定要完整地考慮各方面、各層次問題，形成一整套解決方案，調(diào)動各方面、各層次資源圍繞全局目標，有序地、漸進地落實和推進，才能最終產(chǎn)生頂層設(shè)計所預(yù)期的整體效果。

　　二是注重戰(zhàn)術(shù)目標的科學性：戰(zhàn)略目標確定后，在具體實施過程中，本著先基礎(chǔ)后表層、先共性后個性的科學步驟。尤其要注重解決我國長期以來政務(wù)信息社會復(fù)雜需求復(fù)雜實現(xiàn)、簡單需求簡單實現(xiàn)的模仿建設(shè)模式，優(yōu)化升級為復(fù)雜工作簡單實現(xiàn)，簡單工作規(guī)范實現(xiàn)的模型式工作方法。

　　三是具有縝密的邏輯思維：“頂層設(shè)計”是“自上而下”的設(shè)計，但其中的“上”并不是憑空建構(gòu)，而是源于實踐再經(jīng)過提煉優(yōu)化后高于實踐，是對實踐經(jīng)驗和感性認識的理性提升。頂層設(shè)計成功的關(guān)鍵在于能夠通過縝密的全局的邏輯思維，在理想與實現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實性之間繪制一張精確、可控的全局“藍圖”，實踐者依據(jù)“藍圖”按工作重要性分期分批建設(shè)，可以最大程度地避免各種風險，保障建設(shè)工作順利進行。

　　四是強調(diào)執(zhí)行力保障：“頂層設(shè)計”的整體戰(zhàn)略、科學戰(zhàn)術(shù)和“藍圖”繪就以后，如果沒有到位的、全局的、基礎(chǔ)的詳細設(shè)計的精準執(zhí)行，戰(zhàn)略目標依然是海市蜃樓，“藍圖”也將成為墻上的廢紙。“頂層設(shè)計”的執(zhí)行過程是精細化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計要真正落地生效，必須強調(diào)執(zhí)行、注重細節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。

　　二、當前政務(wù)信息化領(lǐng)域頂層設(shè)計存在的主要問題

　　(一)問題表現(xiàn)

　　十多年來，我國各級黨政機關(guān)在推進信息化建設(shè)時反復(fù)強調(diào)要做好“頂層設(shè)計”，卻屢屢收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設(shè)計”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設(shè)計，將“頂層規(guī)劃設(shè)計”及“專項初步設(shè)計”當成頂層設(shè)計的全部，而缺乏后面更重要的全局性基礎(chǔ)性頂層初步設(shè)計、全局頂層詳細規(guī)劃銜接和強有力的執(zhí)行。

　　一個政務(wù)信息化的“頂層設(shè)計”方案，重點應(yīng)解決四個方面的問題：

　　第一，要理順全局的體制機制，即理清建設(shè)主體，制定數(shù)據(jù)資源共享、投融資長效機制，至少要涵蓋兩個層面，一是制度機制層面的頂層設(shè)計，通過機制設(shè)計解決傳統(tǒng)體制機制、法規(guī)標準不匹配、不協(xié)調(diào)的問題，減少上下推進、橫向溝通之間的阻礙，保障建設(shè)順利開展;第二，理順全局的客體，即信息分類體系及數(shù)據(jù)字典體系，再分清層次，合并同類項;第三，理順全局的三定方案及各層級崗位職責以及每個部門每個人處理工作的責任清單，即銜接主體與客體的權(quán)限形成及分配策略體系;第四，理順技術(shù)實施層面的頂層設(shè)計，對基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐軟件產(chǎn)品、各類應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)資源交換與共享等方面進行全局性的初步設(shè)計與詳細設(shè)計，為形成數(shù)據(jù)要素流通的技術(shù)、平臺、系統(tǒng)壁壘奠定基礎(chǔ)。

　　在形式和內(nèi)容上，全局性基礎(chǔ)性的頂層設(shè)計至少要包含“全局規(guī)劃設(shè)計、全局初步設(shè)計和全局詳細設(shè)計”三個部分，即形成“全局頂層三設(shè)計”。

　　對政務(wù)信息化而言，全局即指黨委及政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業(yè)務(wù)之和，基礎(chǔ)則是指規(guī)劃設(shè)計出各類信息應(yīng)用系統(tǒng)均可復(fù)用的管理與服務(wù)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密業(yè)務(wù)與標準單元。完成“全局頂層三設(shè)計”的標志則是形成共性政務(wù)業(yè)務(wù)與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息(元數(shù)據(jù))與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應(yīng)用系統(tǒng)接口規(guī)范，業(yè)務(wù)功能、兼容安全可控環(huán)境測評規(guī)范等全套技術(shù)文檔。以電子政務(wù)為例，如圖2所示，實施層面的“全局頂層三設(shè)計”在傳統(tǒng)的可研報告、初步設(shè)計基礎(chǔ)上，至少還應(yīng)包含以下內(nèi)容：

　　圖1 電子政務(wù)實施層面“全局頂層三設(shè)計”的主要內(nèi)容示意

　　就像建大樓、地鐵、高速和大橋前必須要有詳細設(shè)計圖紙一樣(如圖2)，政府信息化建設(shè)項目在開工前也應(yīng)該完成真正意義的“全局頂層三設(shè)計”，并將其作為信息化工程驗收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實是目前我國政府信息化建設(shè)領(lǐng)域依然嚴重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來，我國各級政府組織實施的政務(wù)信息化項目，多數(shù)只有某個子系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計或初步設(shè)計，開工前的詳細設(shè)計基本沒有，更沒有“全局頂層三設(shè)計”。

　　圖2 智慧大廈模型

　　(二)客觀原因

　　一是盡管信息化建設(shè)已經(jīng)開展二十多年，信息人才仍然缺乏，特別是既懂政府管理業(yè)務(wù)、服務(wù)業(yè)務(wù)、辦公業(yè)務(wù)、安全保密業(yè)務(wù)，又懂技術(shù)實現(xiàn)業(yè)務(wù)與標準提煉的復(fù)合型人才更是嚴重缺乏，政府用戶和IT企業(yè)均不知如何做全局詳細設(shè)計，只能將工作設(shè)想寫成項目建議書，加上一些計算機原理與沒有提煉與優(yōu)化的功能要求組裝成可研報告，再加上一些公司非標準的解決方案與產(chǎn)品介紹寫成初步設(shè)計。

　　二是在現(xiàn)行信息化預(yù)算管理中，一直沒有明確的規(guī)劃設(shè)計費用預(yù)算，尤其是規(guī)劃詳細設(shè)計費用預(yù)算，這樣也是導(dǎo)致部分用戶單位無法開展此工作的一個重要原因。于是過去幾年智慧城市工程領(lǐng)域，各大企業(yè)打著給政府免費設(shè)計的名義，紛紛跑馬圈地，政府官員本著不投入或少投入即取得大政績的想法與各大企業(yè)簽訂協(xié)議。

　　三是在技術(shù)層面，長期以來我國各類政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)模式多是IT企業(yè)基于國外IT企業(yè)或開源社區(qū)提供的基礎(chǔ)層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件，定制一些技術(shù)含量不太高的應(yīng)用層各類信息應(yīng)用系統(tǒng)，負責開發(fā)企業(yè)往往無法真正掌控這些軟件產(chǎn)品的技術(shù)細節(jié)與設(shè)計架構(gòu)，也就無法形成全局的詳細設(shè)計。

　　(三)主觀因素

　　一是由于IT公司眾多，市場競爭非常激烈，傳統(tǒng)IT公司往往將屬于詳細設(shè)計工作內(nèi)容作為商業(yè)秘密保護，不希望用戶單位開展此項工作、了解詳細內(nèi)容，以期達到長期控制用戶的目的;同時各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場，往往打著各種合作和免費設(shè)計的名義，在設(shè)計過程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷給政府用戶。

　　二是政府部門嚴重缺乏復(fù)合型人才，特別是缺少既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才，在項目規(guī)劃階段、設(shè)計階段與建設(shè)階段往往容易被企業(yè)誤導(dǎo)。

　　(四)無全局頂層詳細設(shè)計的后果

　　缺乏全局詳細設(shè)計的直接后果就是，經(jīng)過二十多年的建設(shè)，各級政府規(guī)劃建設(shè)了數(shù)以十計、百計、千計的大小不等的、獨立的信息系統(tǒng)，在所有城市建成眾多的技術(shù)孤島、數(shù)據(jù)孤島，形成眾多的邏輯棚戶區(qū)(如圖3)，各類信息系統(tǒng)以及形成的數(shù)據(jù)體系無法直接互聯(lián)互通、安全交換與共享，無法根據(jù)需求以任意維度切片分析利用。

　　圖3 無全局頂層詳細設(shè)計的傳統(tǒng)模式

　　三、“頂層三設(shè)計”是新型智慧城市政務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)

　　當前社會已經(jīng)進入信息社會，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢，新型政務(wù)信息系統(tǒng)、新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等發(fā)展理念及安全自主可控替代發(fā)展要求，面對新型信息化發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)，統(tǒng)一標準，特別是業(yè)務(wù)需求標準、數(shù)據(jù)格式標準與服務(wù)標準是關(guān)鍵。國家層面的相關(guān)文件如《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》也都對政務(wù)標準化、集約化、一體化提出了更高的、具體的要求。政務(wù)信息化，尤其在智慧城市中樞管理服務(wù)平臺體系等建設(shè)領(lǐng)域，“頂層三設(shè)計”是新型智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)。

　　比如，云計算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中(物理或邏輯集中，實際更重要的是邏輯集中)和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標準。

　　物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標準的統(tǒng)一：對狹義物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類儀器儀表及各類傳感器通信接口標準與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標準以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享;對廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類IT硬件設(shè)備、各類數(shù)據(jù)記錄格式(關(guān)系型與非關(guān)系型)與記錄的ID與標識標準，以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。

　　大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標準。要將政府既有的幾十、幾百、幾千個共性與個性政務(wù)管理與服務(wù)類信息應(yīng)用系統(tǒng)分別形成的數(shù)據(jù)，必須按統(tǒng)一標準實現(xiàn)各類信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，按照統(tǒng)一標準進行數(shù)據(jù)的清洗、匯總、整合與升級，以便政府各級領(lǐng)導(dǎo)及工作人員以各維度切片分析、鉆取、分析等大數(shù)據(jù)應(yīng)用，才能真正達到提升政府決策的科學化、管理的精準化、服務(wù)的高效和便捷化，實現(xiàn)簡政放權(quán)，變成“智慧”的政府，提升公眾獲得感的目標。

　　而要實現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)格式標準，只有統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理與服務(wù)需求規(guī)范，才能形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu)，統(tǒng)一的技術(shù)實施方案、統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范，開展全局性的“頂層三設(shè)計”是實現(xiàn)這一目標的有效途徑，尤其是在智慧城市中樞管理與服務(wù)平臺體系方面，亟需通過“頂層三設(shè)計”，才能真正推進智慧城市和政務(wù)信息化建設(shè)的標準化、集約化、一體化。

　　金鵬信息安全可控新型智慧城市研究中心，與國家信息中心、國家行政學院、北京大學、國家標準委等合作，致力于安全可控新型智慧城市的研究、規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)工作，為新型智慧城市建設(shè)提供深度支撐和服務(wù)。

　　中心主任任錦華：原中共中央對外聯(lián)絡(luò)部信息辦副主任、國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心特聘研究員、北京大學數(shù)字中國研究院信息社會治理創(chuàng)新研究中心主任、國標委全國政府大廳標準化工作組委員。【金鵬信息電子政務(wù)研究院供稿】